В первых числах апреля в Хабаровске проходил семинар-тренинг по теме «Градорегулирование: правовое и методическое обеспечение, вопросы практики реализации и развития норм Градостроительного кодекса Российской Федерации на региональном и местном уровнях». Проводил семинар «Институт экономики города» (Москва) при содействии Министерства строительства Хабаровского края и «Дальневосточного центра социальных инноваций».

Вопросы по текущему состоянию, БЛИЖАЙШИЕ И ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ЗАДАЧИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ рассматривались в первый день семинара. Выступающий – Л.Е.Бандорин, заместитель директора направления Института экономики города.

Редакция обобщила наиболее актуальные вопросы, задаваемые на семинаре и представляет их Вашему вниманию. Благодарим организаторов тренинга, Министерство имущественных отношений в лице начальника отдела землеотведения Н.М. Фролова за помощь в подготовке материала.

Вопрос: Пунктом 1 ст. 38.2 Земельного кодекса РФ определено, что аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства проводится только в отношении земельного участка, поставленного на государственный кадастровый учет.

Поскольку из п. 5 ст. 30.2 Земельного кодекса РФ следует, что арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, обязан подготовить документацию по планировке территории, которая в соответствии с Градостроительным кодексом РФ выполняется в границах элемента планировочной структуры, возникает вопрос - какой земельный участок должен быть поставлен на государственный кадастровый учет – в пределах всего элемента планировочной структуры или ее часть, свободная от прав третьих лиц.

Это очень существенный вопрос, так как согласно п. 5 ст. 30.2 Земельного кодекса РФ, так как арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства может впоследствии приобрести в собственность или в аренду земельные участки для строительства конкретных объектов только в пределах предоставленного ему в аренду земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Напрашивается вывод, что на государственный кадастровый учет должен быть поставлен земельный участок, свободный от прав третьих лиц. Но не следует исключать варианта, что документацией по планировке территории будет определен снос каких-либо существующих объектов недвижимости для размещения планируемого объекта строительства. В этом случае, если на аукцион будет выставлен свободный земельный участок, предоставление для строительства земельного участка, который накладывается на ранее существующие права на землю будет противоречить законодательству.

Постановка на государственный кадастровый учет больших по площади земельных участков, зачастую не возможна, так как в пределах элемента планировочной структуры расположены различные градостроительные зоны, а формирование земельных участков в пределах различных градостроительных зон не допускается.

Представляется, что в п.1 ст. 38.2 Земельного кодекса РФ следует внести изменения, исключив обязательность постановки земельного участка на государственный кадастровый учет.

Ответ: Принципиально важным здесь является правильное системное понимание норм статей 30.2 и 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации. Системный анализ этих статей показывает, что для комплексного освоения в целях жилищного строительства предоставляется большой земельный участок, полностью свободный от прав третьих лиц. Такой земельный участок подлежит в силу закона разделению на отдельные земельные участки, которые арендатор может впоследствии приобрести в собственность или в аренду. Представление о том, что «документацией по планировке территории будет определен снос каких-либо существующих объектов недвижимости для размещения планируемого объекта строительства» неверное. Оно противоречит законодательству. Для сноса объектов и других видов работ по освобождению земельных участков или территорий от прав третьих лиц законодательством предусмотрен другой механизм – развитие застроенных территорий (статьи 46.1 – 46.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2.1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации).

По поводу позиции о невозможности постановки на государственный кадастровый учёт больших по площади земельных участков по причине их расположения в различных территориальных зонах отвечаем следующее.

Норма абзаца первого пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Земельный кодекс Российской Федерации в статьях 30.1 и 30.2 использует понятие «земельный участок» в двух значениях. В статье 30.1 говорится о «земельных участках, предоставляемых для жилищного строительства», а в статье 30.2 говорится о «земельных участках, предоставляемых для комплексного освоения в целях жилищного строительства».

Указание на различие между двумя видами земельных участков даёт пункт 5 статьи 30.2 Кодекса, где сказано (выделены слова, помогающие понять искомое различие): «Арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учёта земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешённого использования, в границах ранее предоставленного земельного участка имеет исключительное право приобрести указанные земельные участки в собственность или в аренду».
Это означает, что:

- первично предоставляется относительно большой по размеру земельный участок для комплексного освоения;

- победитель аукциона, ставший арендатором предоставленного ему большого земельного участка, имеет обязательство к определённому сроку посредством планировки территории разделить его на несколько земельных участков (см. подпункт 6 пункта 3 статьи 38.2 Кодекса);

- из большого земельного участка в итоге образуются несколько земельных участков меньшего размера;

- образованные земельные участки меньшего размера – это земельные участки, непосредственно подлежащие застройке для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешённого использования. Они не подлежат дальнейшему разделению.

В процессе подготовки правил землепользования и застройки территориальные зоны формируются с установлением для них видов разрешённого использования. Комплексное освоение в целях жилищного строительства – это не вид разрешённого использования. Это – процедура, основанная на проведении планировки территории, посредством которой и определяются границы земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешённого использования.

Такая позиция позволяет считать, что норма абзаца первого пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации распространяется на земельные участки, образованные в границах ранее предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства большого земельного участка, и не распространяется на большие земельные участки, предоставленные для комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Обобщение практики проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды земельных участков для комплексного освоения в целях жилищного строительства в различных регионах подтверждает сделанный вывод. В подавляющем большинстве случаев земельный участок, предоставляемый для комплексного освоения, находится в различных территориальных зонах.

То же самое характеризует земельные участки линейных объектов. Возможность расположения таких земельных участков в различных территориальных зонах прямо не вытекает из Земельного кодекса, но вытекает из системного анализа его норм. Случай с земельными участками для комплексного освоения – аналогичный случай.

С учётом изложенного предлагается отражать такую правовую позицию в процедурной части правил землепользования и застройки поселений и городских округов.

Вопрос: Пунктом 3 статьи 38.2. Земельного кодекса Российской Федерации определено, что при проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства продавец определяет:

- начальную цену предмета аукциона, которой является начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства;

- цену выкупа земельных участков, в расчете на единицу площади, по которой арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения документации по планировке территории сможет выкупить отдельные земельные участки в собственность;

- размер арендной платы за земельный участок, предназначенный для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, в расчете на единицу площади и порядок ее изменения.

В связи с вышеизложенным, просим разъяснить следующее. В отличие от ст. 38.1, в статье 38.2 Земельного кодекса РФ не указано, что расчет вышеназванных платежей осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. В п.2. ст. 38.2 говорится, что аукцион проводится в соответствии со ст. 38.1 Земельного кодекса РФ. Следует ли данную норму закона понимать, что все три вида платежа, указанные в ст. 38.2. Земельного кодекса РФ должны определяться в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности или они должны определяться иным образом, например, исходя из кадастровой стоимости земельного участка, нормативного правового акта субъекта Российской Федерации и т.п.?

Ответ:

Из нормы пункта 7 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что начальная цена аукциона определяется на основании отчёта независимого оценщика, составленного в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Пункт 2 статьи 38.2 определяет, что аукционы по комплексному освоению «проводятся в соответствии со статьей 38.1 настоящего Кодекса с учётом положений настоящей статьи». На языке законов это означает, что из первой статьи про аукционы для жилищного строительства к ситуации с комплексным освоением применяются нормы, которые специальным образом не урегулированы во второй статье про комплексное освоение.

В статье 38.1 говорится о начальной цене аукциона как о начальной цене земельного участка или начальном размере арендной платы. В статье 38.2 начальная цена аукциона другая – это начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. Следовательно, нормы про определение начальной цены предмета аукциона по статье 38.1 не должны применяться к определению начальной цены по статье 38.2. И уж тем более эта норма не может распространяться на иные два платежа, которые установлены статьёй 38.2, так как они не имеют отношения к начальной цене аукциона.

Таков чисто правовой контур вопроса. Однако с организационно-методической точки зрения мы можем посоветовать органам местного самоуправления проводить оценку начальной цены права на заключение договора аренды земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. Это не обязанность, но право. В таком случае заключение независимого оценщика всегда можно будет предъявить при проведении проверки бюджетной дисциплины со стороны контрольно-надзорных органов.

Вопрос: Пунктом 5 ст. 30.2 Земельного кодекса РФ определено, что арендатор земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учета отдельных земельных имеет исключительное право приобрести эти земельные участки в собственность или в аренду для жилищного и иного строительства.
Из совместного анализа ст. 30.2 и ст. 38.2 Земельного кодекса РФ следует, что арендатор имеет право приобрести в собственность земельные участки по цене, указанной в извещении о проведении аукциона. Как в этом случае учитывать, что стоимость земельного участка на дату проведения аукциона и стоимость земельного участка на дату его выкупа, по истечении нескольких лет после проведения аукциона могут существенно отличаться друг от друга? Часть 2 п.3 статьи 38.2 в данном случае не предусматривает, что в извещении о проведении аукциона, необходимо указывать порядок изменения (индексации) цены выкупа земельного участка. Возможно ли в извещении о проведении аукциона указывать порядок изменения цены выкупа земельного участка?

Ответ: Как правильно отмечено, победитель аукциона после образования отдельных земельных участков под жилищное строительство имеет право приобрести их в собственность по цене, указанной в извещении о проведении аукциона в расчёте на единицу площади. Последнее указание важно – ведь при проведении аукциона с предоставлением в аренду для комплексного освоения, например, 100 га, неизвестно, сколько земельных участков и какой площади будет образовано для строительства жилья в границах такого большого земельного участка. Поэтому о конкретной цене здесь речь идти не может. Согласно статье 424 Гражданского кодекса Российской Федерации под ценой понимаются как твёрдо установленные цифры, так и тарифы, расценки, ставки и тому подобное. Соответственно, главным критерием в определении цены является точное понимание стоимости товара (работ, услуг) в определённый период времени.

Стоимость земельного участка на дату проведения аукциона и стоимость земельного участка на дату его выкупа, по истечении нескольких лет после проведения аукциона наверняка будут существенно отличаться друг от друга. По своей сути, выкупная цена через некоторое время является аналогом фьючерсной сделки. Поэтому практически всегда органы местного самоуправления при проведении аукционов по статье 38.2 устанавливают формулу определения выкупной цены, например, пятьдесят процентов кадастровой стоимости земельных участков, установленной на момент выкупа, умноженная на коэффициент инфляции, установленный федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Вопрос: Как указано выше, арендатор земельного участка предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков может приобрести эти земельные участки в аренду. Следует ли понимать норму закона, изложенную в ч.4 п.3 ст. 38.2 Земельного кодекса РФ, что в извещении о проведении аукциона указывается размер арендной платы, по которой арендатор после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных будет приобретать эти земельные участки в аренду, или же это размер арендной платы за земельный участок только на период его комплексного освоения? Как в последнем случае, определяется размер арендной платы за земельные участки, которые будут предоставляться для строительства отдельных объектов, после утверждения документации по планировке территории? Или же арендатор обязан платить арендную плату за комплексное освоение земельного участка до тех пор, пока на нем не завершится строительство всех запланированных документацией по планировке территории объектов?

Какой смысл внесения арендной платы за землю в период подготовки документации по планировке территории. Ведь арендатор фактически не пользуется землей. Арендная плата должна вноситься в период строительства объектов, а законодательством этот вопрос не урегулирован.

Ответ: Логика вопроса выстроена абсолютно точно. Норму подпункта 4 пункта 3 статьи 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации надо понимать так, что в извещении о проведении аукциона указывается размер арендной платы за земельный участок только на период его комплексного освоения. Законодатель не указал на порядок определения арендной платы, по которой арендатор после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учёта земельных участков будет приобретать эти земельные участки в аренду. В этом случае порядок должен будет определить орган местного самоуправления самостоятельно.

Да, это можно назвать пробелом законодательства. Но мы вполне допускаем, что такой пробел законодатель допустил сознательно. Дело в том, что право, на котором будет приобретать отдельные земельные участки победитель аукциона, определяет он сам. И можно исходить из того, что законодатель подталкивает победителя оформлять земельные участки в собственность. Фактически говоря, что порядок определения выкупной цены должен быть в извещении, это прозрачно и гарантировано, а арендную плату тебе могут через два года, например (когда поставишь земельные участки на кадастровый учёт), «задрать» так, что пожалеешь о том, что ввязался в это комплексное освоение. Такое понимание находится в русле подходов, обсуждаемых в Государственной Думе, о возможной отмене аренды при предоставлении земельных участков для любого строительства вообще и жилищного – в особенности, из земель, находящихся в публичной собственности.

Также необходимо отметить, что смысл внесения арендной платы за землю в период подготовки документации по планировке территории, когда арендатор фактически не пользуется землёй, действительно небольшой. Поэтому ставка такой арендной платы должна стремиться к нулю, и быть чисто символической. Однако можно поступать по-другому: сделать высокой такую арендную плату, одновременно занизив выкупную цену за образуемые в будущем земельные участки. С экономической точки зрения – это всё равно, с логической – лучше первый вариант.

Вопрос: Когда закачивается срок действия договора на комплексное освоение в целях жилищного строительства? После утверждения документации по планировке территории и приобретением арендатором каких-либо отдельных земельных участков в собственность или в аренду для строительства конкретных объектов или после выполнения всех обязательств по договору, в том числе и по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры и передачи их в государственную или муниципальную собственность?

Если арендатор земельного участка, после утверждения документации по планировке территории приобрел в собственность или в аренду только один или несколько свободных размежеванных земельных участков, нужно ли уменьшать площадь земельного участка, переданного в аренду для его комплексного освоения в целях жилищного строительства?

Ответ: Срок действия договора должен быть органичен сроками утверждения документации по планировке территории и приобретением арендатором отдельных земельных участков в собственность или в аренду для строительства конкретных объектов. Ибо после приобретения таких земельных участков предмет договора аренды исчезает.

Все обязательства по договору, в том числе по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры и передачи их в государственную или муниципальную собственность, после окончания действия договора аренды должны быть исполнены новым правообладателем: будь то бывший победитель аукциона – арендатор большого земельного участка, будь то другое лицо, к которому перешли права по договору. На это указано в пункте 4 статьи 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вопрос: Пунктом 3 ст. 38.2 Земельного кодекса РФ определено, что в извещении о проведении аукциона на комплексное освоение земельного участка в целях жилищного строительства должны быть указаны способы обеспечения обязательств по комплексному освоение земельного участка и их объем. Как определить минимальный объем этих обязательств? Он должен быть равен разовому платежу за право заключения договора аренды земельного участка или сумме средств, необходимой для освоения всего участка?

Ответ: Вопрос определения способов обеспечения обязательств и их объёма полностью находится в компетенции продавца права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. Объём обеспечения может быть весьма символическим, что подтверждается практикой проведения аукционов в различных регионах.

Вопрос. Пунктом 7 ст. 30.2 Земельного кодекса РФ определено, что при обороте земельных участков, сформированных на основании документации по планировке территории, к новым правообладателям переходят обязанности по выполнению требований, предусмотренных подпунктом 8 пункта 3 ст. 38.2 Земельного кодекса РФ. Данным подпунктом определены только максимальные сроки осуществления жилищного и иного строительства. Кто в данном случае будет выполнять условия аукциона по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры? Не исключен вариант, когда арендатор земельного участка после утверждения документации по планировке территории, не начиная строительства объектов инженерной инфраструктуры приобретает земельные участки в собственность, перепродает их, а у нового собственника не возникает ни каких обязательств по строительству объектов инженерной инфраструктуры.

Ответ: В буквальном смысле слова вопрос поставлен справедливо. Однако необходимо иметь в виду, что многоквартирный дом можно строить без подключения к сетям инженерно-технической инфраструктуры, однако невозможно будет ввести его в эксплуатацию. Согласно пункту 7 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо приложить документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. Поэтому новый собственник земельного участка не сможет завершить процесс освоения без такого подключения.

Вопрос. В п.5. ст. 30.2 указано, что арендатор имеет право приобрести земельные участки для жилищного и иного строительства. Словосочетания «и (или), как это практикуется в других законодательных актах, в данном случае нет. Можно ли понимать данную норму закона, позволяющую арендатору приобрести земельные участки, предназначенные только для строительства объектов нежилого назначения? На практике встречались случаи, когда после подготовке документации по планировке территории свободным от прав третьих лиц в пределах всего элемента планировочной структуры оставался всего один земельный участок, на котором арендатор хочет построить магазин. Можно ли ему в данном случае предоставить земельный участок для строительства магазина, при условии, что свободных мест для строительства жилых домов в пределах элемента планировочной структуры нет?

Ответ: Именно потому, что словосочетания «и (или)» нет, приобрести земельные участки, предназначенные только для строительства объектов нежилого назначения нельзя. Соединительный союз «и» означает, что для нежилого строительства можно приобрести одновременно с земельными участками для жилого строительства.

Однако нужно избежать смешения двух правовых инструментов работы по освоению территорий: комплексное освоение в целях жилищного строительства и развитие застроенных территорий. Комплексное освоение – это освоение свободных от прав третьих лиц территорий. Если в рамках предполагаемого к застройке квартала половина земельных участков занята, а половина – свободна, то здесь целесообразно заключать договор о развитии застроенных территорий.